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                      我国城乡总规改革思考及随州总规改革创新探索
                      全国勘察设计信息网 www.hovr.tw 2017-11-22 6:19:42 来源: 全国勘察设计信息网
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                          01、应对新时代需要的总规变革
                          国内总体规划改革的探讨由来已久,但始终是“只听楼梯响,不见人下来”。真正的规划改革发轫于中央顶层设计,还要从2013年的中央城镇化工作会议、?#32469;?#26159;习近平两次?#26412;?#32771;察发表的重要?#19981;?#31639;起。此后,党中央、国务院召开的一系列会议和下达文件,对城市规划改革的要求和部署不断深化。随后,住建部出台一系列规划改革举措,包括总体规划改革的“五个一”要求。遍及全国的规划改革正式拉开帷幕。
                          总体规划从何改起?其实在2016年中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见》中,就城市规划建设存在的问题已经讲的很清楚:城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够。总体规划作为一座城市发展建设的总纲,改革的方向自然是要在上述方面进行加强。经过长期的规划实践,我认为总体规划要扭转被动局面,发挥出总体规划的作用,应重视以下几个视角的改革创新工作:

                          1、总体规划本质上是一项地方政府工作,必须体现一级政府一级事权要求
                          这条?#27492;?#26222;通的道理,在规划编制和审查中却往往被忽视,以至于总规在编制者那里被当作一项技术工作,在审查者那里成为巨细不分、职责不清、难以考核追责的烫手山芋。讲真,不论是从编制和使用主体,还是从我国立法的角度,总规都是地方政府的一项事权。它具备如下特点:
                          必须从中央和省的要求出发,落实宏观发展理念和战略部署、?#21208;?#31649;控;
                          其次,要体现地方执政者的发展愿景,策划和落实具体任务;
                          满足公众对美好生活的追求。

                          从这三个特点出发,编制、审批、?#35762;?#19977;方应有各自关切的重点,而规划内容也应体现出不同的侧重和深度。就审查方而言,应把重点放在国家和省的发展理念、重大项目、敏感空间资源管控的贯彻落实,对地方政府事权范围内的规划事项则应松绑,而无需事无巨细、面面俱到。

                          2、从政府工作和审批角度出发,应区分城市研究与规划政策的差异
                          作为政府工作,在实施中必须要做到“可执行、可分解、可考核、可监督?#20445;淮由?#25209;的角度,要求总规成果必须“?#23665;?#35835;、可批复”。但目前的总规成果大多达不到要求,主要表现为:
                          规划成果的技术性较强,而图文的政策性、实用性和规范化表述不够,对管理而?#24895;招?#19981;够、操作困难;对审批方而言过于?#22791;?#26214;涩,难以评判;
                          规划图文之间缺乏对应表述,解读的随意性较大;
                          规划指标体系设定随意,不论在数据的获得上,还是操作、考核上?#21152;?#30456;当大的难度,使规划?#21208;?#27814;为空谈。

                          在总规编制中,应该分清城市研究与规划编制的差异:前者是基于客观事实,对城市特征、问题及未来发展方向进行的研究,讲求的是科学性、真实性,但并不是规划成果,只是规划编制的基础;规划编制则是一项政府工作,需要?#20174;?#21508;方利益诉求,是多方博弈达成的共识,而不一定是最理想的技术成果。因此,一个好的规划,应该分清这两个阶段各自的特点和工作重点,借用一句话讲就是“求真”与“务实”。

                          3、面对加强空间管控和市场经济的不?#33539;?#24615;双重属性,做到刚弹相济
                          前者必然要求规划在空间发展的定性、定量、定界三方面更加落实,?#21592;?#20110;规划操作、?#21208;?#32771;核和监督检查;而发挥市场在配置资源中的决定性作用、以及未来科技进步,又要求在布局和用地管理上,为城市弹性发展留有余地。这二者之间必须要?#19994;?#26356;加合理的平衡点,才能?#32570;?#35777;规划严肃性,又做到实事求是。这就要求在“三生空间”规划、城市开发边界划定、四线管控中,既要加强各类底线的研究,又要强化远景发展预测。需要探索具有弹性的发展备用地制度,并将其作为一项公共政策和管理机制,应对发展中的不?#33539;?#24615;。

                          4、规划内容设置与编审督一体化改革要求相结合,做好分层传导
                          总规编什么不但取决于城市的需要,也取决于上级政府审什?#30784;?#30563;什么,?#32469;?#26159;各类?#35762;?#23545;规划建设的影响越来越大。规划体系的特点是分层调控,总规的落实需要县镇总规、分区规划、控规和专项规划分头完成,而非系于一身。面对加强空间管控的要求,科学准确地把握各层次规划的特点,合理定位总体规划及其与上下位规划的关系,并进一步明确总体规划内容和表达深度,才能将总规瘦身、提高审批效率,与加强管控有机结合在一起,避免给总规背上沉重的包袱。为此,应进一步明确“战略规划——总体规划——详细规划”这一规划体系中各自的作用和表达内容,而不能自乱阵脚、迷失方向。
                          战略规划应以战略性、前瞻性为主,应对全球化和竞争力提升需要,针对城市发展瓶?#20445;?#35851;划城市发展定位和战略布局、行动计划。总体规划应作为“战略管控工具?#20445;范?#22478;市发展建设的总体?#21208;輟?#24067;局,管控?#21208;?#21644;总量、要求。依托下位法定规划(县镇总规、控规)工具,具体落实总规要求,并利用多规融合的信息化平台实现量化落图和管控,从而使总规既具备一定的战略高度、宏观把控能力,又不至于过度纠缠于具体定界划线问题,从而降低部门间协调难度,提高编制和审查效?#30465;?#32780;随着多规合一平台的建立和各层次规划的不断深入,可以期待将来的总规会建立在更加稳定?#30446;?#38388;管控基础上,谋划新的发展。
                          从规划督察角度出发,对总规的督察应更多地从规划依据、政策法规和落实上位规划的符合性上来衡量;对开发建设符合性的督察,则应以法定控规为依据,毕竟在控规层面才能具体定性、定界、定量,才具?#23633;?#31649;的操作性。如此才能发挥总规、控规各自特长,在系统框架内实现规划前瞻性与严肃性、强制性的统一。

                          规划分层管控工具优化构想
                          总规改革的顺利推进,必须从梳理上述关?#31561;?#25163;,明确上述几个层面的关系,发挥规划系统中各类规划的合力,在此基础上统筹?#33539;?#24635;规编审内容,精简上报审批成果,简化审批程序,提高总规编审效率,解决好编审督各方关切的问题。如此,才能保证规划前瞻性与严肃性、强制性的对立统一。

                          02、随州总体规划改革创新实践探索
                          结?#32454;?#25165;的一些认识,谈一下我们在随州总体规划改革的实践探索。
                          2015年,湖北省政府结合全国?#38382;疲?#23558;随州、宜昌、十堰等几个城市?#33539;?#20026;城乡总规改革试点城?#23567;?#28165;华同衡?#34892;页?#25285;了随州市此轮总体规划编制任务,规划于2017年10月第一个获得湖北省政府审批,成为湖北省总体规划改革试点的样本。在工作过程中,我院与随州市政府、市规划院密切合作,在省政府审批部门和住建厅指导下,编审双方密?#20449;?#21512;,多次集体研究制定随州总规改革思路和编审方法;在总结随州样本基础上,同步推进湖北省总规编制审批办法、信息化管理平台建设标准等,为湖北省总体规划改革提供了鲜活的经验。
                          随州是湖北省内的二级城市,大别山革命老区,以炎帝故里、编?#29992;?#22478;、专汽之?#32423;?#33879;称。关于随州总体规划改革的创新实践,我们做了如下一些探索:

                          1、紧密结?#31995;?#26041;实?#30465;?#33853;实中央五大发展理念的战略路径设计
                          规划从长江经济带战略、武汉都市圈发展态势,?#32469;?#26159;随州市委市政府根据自身“七山两田一分水”的特点提出的“绿色革命”?#21208;?#20986;发,结合中央提出的五大发展理念,提出四个策略:生态固本,绿色发展;区域协同,内外联动;壮大?#34892;模?#32479;筹城乡;弘扬文化,彰显特色。在四个策略指引下,实?#36136;?#22495;三生空间优化布局、产业发展转型、通道建设和全域旅游等的有机结合。

                          2、研究制定可操作、可考核、可评估的规划一张表
                          在五大发展理念和四大策略指导下,规划按照可考核、可分解、可评估的原则,?#33539;?#20102;五大类、18分项,50个具体发展指标,并区分为预期性指标和?#38469;?#24615;指标。这也是对住建部规划改革一张表要求的具体落实。

                          3、利用多规合一手段,基于GIS平台,构建市域“三生空间+廊道”的一张蓝图
                          规划将市域“三生空间”及以交通为主导的“一廊道”进行一体化研究,在此基础上进行统筹布局。同步建立GIS平台和规划信息系统,在此基础上形成一张多规合一的“蓝图”。创新之处是在技术研究的基础上,?#33539;?#21508;类空间要素的管控内容、部门分工和政策要求,而不仅仅是技术性成果,真正实现?#21208;甑目?#30417;控、可操作、有人管。

                          4、按照底线管控与发展兼顾的原则,分级划定城市开发边界
                          划定城市开发边界是加强空间形态管理的新举措。我们?#33539;?#20102;四个原则:
                          坚持底线,强化生态基?#33258;际?BR>    贯彻战略思维引导,形成合理结构;
                          协调需求与可能,合理分配空间资源;
                          ?#32454;?#24341;依法行政,分级划定开发边界。

                          在越来越严控城市摊大饼式扩张的?#38382;?#19979;,一方面要了解清楚资源?#19994;祝?#21478;一方面还要加强远景规划研究,对城市未来?#30446;?#38388;组织、拓展可能性、周边联动发展和辐射带动作用,进行更深入的预测和研究。在兼顾两方面因素的基础上,划定?#30446;?#21457;边界既为未来形成合理的形态预留了可能,又限定了盲目扩张,而建设用地与非建设用地之间则形成蓝?#25506;?#32455;、人与自然和?#24443;?#22788;的形态,生态空间、耕地、河道等则通过四线方式加以控制。
                          在市域层面分成两个层次进行划定。在城?#23633;?#20013;建设区,我们采用“具体”划定方法,具体划定边界,?#33539;?#38754;积和管控要求,纳入城乡规划管理平台。对镇一级体现一级政府一级事权要求,提出“原则”划定方法,既原则划定开发边界,?#33539;?#22823;致面积要求,再由镇总体规划具体划定,并反馈到管理信息平台作为管控要求,实现上下合一的一张蓝图。

                          5、以技术集成的综合方法,优化城市空间布局
                          优化空间布?#36136;?#22478;市规划的核心工作。随州总规在常规研究基础上,重点研究了山水格局、古城、文化遗址等与城市?#30446;?#38388;关系,开展海绵城?#23567;?#20132;通与土地一体化开发等专题研究,将三维空间设计同步加以考虑,?#28304;?#20026;基础优化空间布局,提高用地和空间布局?#30446;?#23398;性、合理性和文化性。

                          6、为了应对发展不?#33539;?#24615;,设计发展备用地制度
                          发展备用地并不是一个新鲜提法。但在过去,它只是作为一项可有可无的技术内容被标画在总图上,并?#25381;?#25919;策和法律地位,无法真正转化为建设用地。

                          在随州总规编制过程中,项目组与省级审批部门共同探讨,将发展备用地(战略用地)正式纳入总规成果,对其内涵、适用条件、启动程序、负面清单等进行?#32454;裨级ǎ?#20351;之登堂入?#39029;?#20026;一项制度。设置意图主要是应对社会经济发展面临的不?#33539;?#24615;,避免因规划设计的?#38469;?#32780;造成项目选址有失合理,避免主观预测的有限性;尊重市场规律,为城市开发建设预留一定弹性。在空间布局上,要求必须限定在开发边界内,满足土规等要求,不?#21152;?#22522;本农田及生态空间。规模原则控制在规划建设用地总量的10%以内,功能控制要求要有一些引导性的功能和?#38469;?#24615;的功能,就是双门槛。

                          7、创新成果表达形式,加强总体规划的政策性、操作性及对下位规划传导作用
                          针对当前总体规划文本重技术、轻政策,重编制,轻管理的?#36136;?#38382;题,以面向实施服务管理为导向,全面提升城市总体规划文本的政策化表达,在技术性规定的基础上补充政策适用环境和条件。

                          在文本中,对自由裁量空间、管理工作尺度、调整变更依据、各?#20013;?#25913;程序等内容?#25216;?#20197;?#32423;ā?#38024;对总体规划重图?#20132;?#34920;达,缺少对图纸适用条件、实施路径、应用办法以及政策内涵的现状,借鉴单元控规图则做法,将传统的总体规划图纸变为“总体规划图则?#20445;?#22312;传?#22330;?#25991;本+?#24471;?#20070;”的成果基础上,增加对应文本的条文?#24471;鰨?#25903;撑实施管理部门和各类用户对总体规划图的解读和应用。

                          在加强总规向下传导方面,随州总规通过图则对应、单元划分及管控、三维空间管控设计、四线划定及控制要求等,对后续开展单元规划、专项规划起到更好的宏观把控作用。

                          8、结合一级政府一级事权的规划实施机制创新
                          一是明确规划实施的机制,对分级划定城市开发边界、划定城市备用地使用要求和程序、集中建设区管控要求和调整程序等进行明确规定,强化总规强制性内容的落实和?#25307;?#20256;导,通过各级规划,使总体规划的强制性内容可分解、可落实、可考核,推进规划建设的监管相统一。建立审批机关、同级人大、社会公众的监督和联动机制。建立城市规划管理信息平台。

                          9、改进审查内容和程序,提高规划审查效率和可批复性
                          在随州总规编制过程中,省住建厅即要求将纲要与成果审查二合一,对审查内容、?#35762;?#20869;容等做了较为系统的梳理,在此基础上提出编审内容适度分离。即按照省、市两级政府各自管理事权特点,编制送审成果和地方管理成果两个文件以应对不同的需要。送审成果为《审查要点》,重点把握涉及与国、省发展战略对?#21360;?#22478;市全局和长远发展战略要求和规划强制性内容,明确不能开发建设?#30446;?#38388;,加强相关规划之间的衔接,减少对具体建设和具体项目的规定。推进总体规划强制性内容可分解、可落实、可考核,推进规划建设监管相统一,重点推进图文对应,加强“一张图”和“一张表”的管控。

                          审查要点
                          在审批程序上,突出技术审查和行政审查重点的差异:技术审查主要关注规划的技术性、科学性、合理性,并由省编审?#34892;?#36127;责技术内容校核把关,专家评审进行宏观把握;行政审查则主要关注政策性、合法性、规范化和操作性。

                          以上是一些关于总规改革我的思考和探索,最后还是希望能?#35805;?#32534;、审、督一体化、政府事权和公众参与,以及全程监督能够更有机的结合在一起。

                          作者:张险峰,?#26412;?#28165;华同衡规划设计研究院有限公司总工程师

                       
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