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                      破解智慧城市建設資金難題 PPP模式新探索
                      全國勘察設計信息網 www.hovr.tw 2018-3-7 6:25:42 來源: 全國勘察設計信息網
                      【字體: 打印本頁

                          新型智慧城市建設是“十三五”期間國家重點關注和投入發展的經濟增長點,也將成為推動供給側結構性改革、新型城鎮化建設的重要著力點。新型智慧城市建設涉及體量較大,在公共服務需求迫切、政府財政收入緊縮、政府融資平臺市場化的背景下,PPP模式成為推動我國智慧城市建設的最佳途徑。
                          當前,我國智慧城市建設重點以信息化提升公共服務質量和效率為主要內容,涵蓋政務、養老、醫療、教育、旅游等多個領域,早期多以上述領域PPP(政府和社會資本合作)項目形式推進智慧城市建設,而涵蓋多領域綜合性智慧城市建設的PPP項目較少。在2017年7月財政部發布的第四批PPP示范項目篩選的通知中,首次將智慧城市納入優先支持的類別,將智慧城市作為一個整體統籌建設的思想和實踐已經成為共識。由于智慧城市建設重點工程多,存在項目邊界條件不易劃分、責任主體復雜、驗收機制不明確等現實問題,不能簡單套用傳統基礎設施類PPP實施架構。因此,需要充分了解我國PPP模式的政策要求和運作模式,結合智慧城市建設項目的特點和實際,分析智慧城市建設PPP模式推進過程中可能面臨的問題和難點,打造社會資本積極參與、公共服務不斷提升、財政支出合理穩健的智慧城市建設新模式。PPP模式是當前智慧城市建設過程中最為適合的商業模式,可以有效化解財政建設資金短缺、優化政企資源配置,最終提升公共服務質量。
                          化解建設資金短缺的重要渠道
                          當前我國經濟發展進入新常態,財政收入進一步收窄,傳統的以財政投入為主拉動增長的模式已不可持續。一方面,智慧城市建設需求資金較大,單靠財政投入無以為繼;另一方面,大量社會資本閑置,投入智慧城市建設市場意愿較高。因此,在智慧城市建設資金龐大和地方債高企的背景下,通過PPP模式撬動社會資本參與智慧城市公共項目,獲取合理回報,可有效減輕政府公共財政的舉債壓力,拓寬融資渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制;同時,有利于盤活社會存量資本,激發民間投資活力,拓展企業發展空間,提升經濟增長動力,促進經濟結構調整和轉型升級。
                          優化政企資源配置的有力保障
                          PPP模式可以優化資源配置,依據風險最小化和利益最大化原則,明確政府與社會資本在項目運營、提供社會公共服務過程中的責權利,政府承擔政策風險、社會資本承擔技術風險,其他風險由最善于應對的一方承擔,整個項目在運營期間風險最小,以達到社會公眾利益最大化。以社會公眾意見作為監測分析和績效評價的重要內容,通過社會監督和績效評價激勵,政府提供制度供給、企業提供技術和服務供給,政企雙方發揮各自優勢,實現最優供給組合。
                          提升公共服務質量的有效手段
                          PPP模式能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務和社會資本的管理效率、技術創新有機結合在一起,將政府從“管理者”變為“監督者、合作者”,推進政府角色轉變。傳統模式下,政府既是公共服務的“提供者”,又是公共服務效率的“監督者”。PPP模式下,政府作為“監督者”有助于厘清政府和市場邊界,減少政府對微觀事務的過度參與,提升政府的法律意識、契約意識和市場意識,更好地簡政放權、履行公共職能。而公共服務由專業機構提供,深度參與智慧城市建設、運營和管理,激發市場主體的活力和創造力,形成投資、建設、運營一體化,有效提升公共產品供給效率和公共服務水平。
                          我國智慧城市建設進入快速發展期,具有涵蓋領域廣、重點工程多等特點。以PPP模式推進智慧城市落地實施,需要綜合考慮城市的建設基礎和建設項目的特點。智慧城市建設重點項目通常涉及社會管理、民生服務、產業經濟、資源環境和基礎設施等多個領域,具有以下特點:
                          強化整體協同推進,智慧城市建設是一個綜合性復雜巨系統,涵蓋領域廣、建設工程多,涉及政務、交通、醫療、教育、養老、社區、環保等多個領域;更加注重建設成效,《國家新型智慧城市評價指標(2016年)》從8個方面對智慧城市建設情況進行系統考察,并將建設成效類指標作為重點內容,這為地方開展智慧城市建設提供了導向;通常條件下,智慧城市建設領域單項工程建設資金相對較小,對于中小型城市來說尤其明顯;部分工程建設邊界不清晰,智慧城市建設項目包含部分信息化改造、擴建等軟環境建設項目,項目邊界不易劃分;數據創新應用是重要方向,通過數據共享、數據治理和數據創新應用與服務等實現政府協同管理與服務。
                          典型運作模式
                          從單個項目的運作方式看,PPP項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。從涉及到的PPP運作方式來看,國家發展改革委主要推廣的有委托運營(O&M)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、建設—擁有—運營(BOO)等;財政部主要推廣的有O&M、BOT、BOOT、BOO、管理合同等。其中,財政部出于緩解存量項目資金壓力的目的增加了轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等方式。
                          在具體操作層面,結合項目收費機制分為3種類型:
                          第一,對于具有明確的收費基礎,并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目,可通過政府授予特許經營權,采用BOT、BOOT等模式推進;
                          第二,對于經營收費不足以覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補貼部分資金或資源的項目,可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施,采用BOT、BOO等模式推進;
                          第三,對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目,可通過政府購買服務,采用BOT、O&M等市場化模式推進。
                          從參與建設工程的多寡看,以PPP模式推進智慧城市建設過程中,通常由政府出資方和社會資本方共同出資成立特殊項目公司(Special Purpose Vehicle,SPV)來具體操作項目的投融資、建設和運營。根據SPV公司是否參與具體項目建設運營以及參與建設工程的多少,國內典型的智慧城市建設PPP模式可以分為“大管家”模式、“整體推進”模式和“分領域”模式,其中,“整體推進”的PPP模式成為國內智慧城市建設運營的主流模式。此外,根據政府和社會資本出資額度不同,SPV公司又分為政府控股和社會資本控股兩種,各地可以結合自身的實際情況靈活選擇。其中,以社會資本控股開展城市建設運營的城市居多。
                          我國智慧城市建設領域PPP模式尚處于起步階段,落地實施項目較少,仍面臨“政府短期債務長期化、面上債務隱形化,帶來政府性隱性債務風險;政策環境不健全,造成實踐中的困惑;智慧城市驗收缺乏相關的量化指標,為服務質量的考核帶來困難;咨詢服務供給不足、項目建設運維復雜”等方面的挑戰。

                          要點與展望
                          雖然智慧城市建設PPP項目在開展的過程中存在各種問題和挑戰,但以PPP模式推動智慧城市建設仍是一個值得探索的新路徑。隨著我國智慧城市建設的進程加快和智慧城市PPP項目示范的推進,智慧城市建設PPP模式已在逐步深入和落地。按照我國PPP模式的政策要求,結合當前國內以PPP模式開展智慧城市建設的經驗與不足,筆者認為以下幾點需要在智慧城市建設PPP模式中重點考量。
                          規范智慧城市PPP項目操作
                          首先,嚴控預算“紅線”。強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統一執行口徑,加強信息公開,這10%的比例,應當是每年新的和舊的PPP項目都包含在該預算支出比例中。
                          其次,明確項目“界線”。嚴禁各類借PPP變相舉債的行為,審慎開展完全政府付費的項目,對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔建設運營風險的項目,不得納入PPP項目范疇。
                          最后,堅守合規“底線”。規范PPP項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程。
                          強化智慧城市PPP項目咨詢
                          智慧城市建設是一個復雜巨系統,涉及領域廣、重點工程多,包含新系統建設和舊系統升級改造,項目的邊界難以劃分,相關方的權責利不易界定,這些都為PPP項目的順利推進帶來隱患。因此,必須由具有一定實力的技術咨詢團隊與商業咨詢團隊共同組建咨詢團隊。
                          PPP項目的財務測算、風險評估、資金構成等工作由商業咨詢團隊來完成。PPP項目的系統構成、邊界劃分、建設與運營費用評估、績效考核體系等問題則由技術咨詢團隊來支撐。
                          開展智慧城市PPP專題培訓
                          針對智慧城市PPP模式特點鮮明、技術性強、難度大、成熟案例少的問題,組織跨行業領域的專家和專業隊伍,通過專題調查研究,探索最佳實踐,提升智慧城市PPP項目建設運營專業化水平。
                          強化政府守信,合作項目不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
                          增強責任意識,落實重大決策終身責任追究制度。
                          選擇合適的PPP運作模式
                          智慧城市建設從規劃到落地實施,包括很多項目的建設運營,總體可分為公益類項目、準經營性項目和經營性項目。結合地方工作實際,可以采取“肥瘦搭配、以豐補歉”方式,適度將經營性項目與公益性項目捆綁開發,通過收益性項目彌補公益性項目缺口,降低政府的財政壓力支出的同時,有效緩解社會資本方對公益類項目參與度不足的狀況。應盡量選擇具有智慧城市建設運營經驗的社會資本方,有效降低智慧城市中信息系統建設的邊際成本。此外,在政策允許范圍內,鼓勵社會資本方對項目運營中所掌握的政府數據資源進行公益性開發和社會化利用,提高公共服務水平。
                          建立PPP項目實施細則
                          結合當地發展實際,制定《政府和社會資本合作項目實施細則》,構建制度設計、運營補貼和績效考評等關鍵要素的支撐環境。注重PPP項目運作的全流程管理,強化項目運營的重要性。優化項目投資收益區間,保障公平正義。建立合理的收益機制,保障社會資本獲取適當利潤的同時,防止收益過高而損害公眾利益。細化項目建設內容,厘清項目建設運營邊界,明確風險承擔機制、驗收標準、收益標準和動態調價機制。
                          加強PPP項目監督考核
                          開展項目建設運營時期的績效監管,包括質量、價格、服務水平和財務等方面的監管,解決市場失靈、普遍服務和績效不符要求等重要問題,確保服務質量,以保護公眾利益。在引進社會資本合作前,規范操作PPP項目識別、準備和采購工作,確保后續監管的可操作性。

                          案例分析:

                          合肥高新區智慧城市項目(“大管家”模式)
                          合肥高新區智慧城市項目總投資27.1億元。高新區將打造“智慧高新”運營平臺,主要負責合肥高新區行政區域范圍內的智慧城市項目的頂層設計及深化、項目投資融資、項目建設的管理、項目的運營維護、智慧產業創新發展等。高新區將建設創新引領的科技人文型智慧城市,重點建設“3421”體系,即三大核心支撐平臺(大數據平臺、云計算平臺、地理空間信息平臺),四大業務應用(產業發展領域、社會管理領域、民生服務領域、基礎設施管理領域),兩大規范體系(信息安全保障體系、智慧城市標準規范體系),一大城市運營中心(城市綜合業務運營管理中心)。
                          主要做法:
                          成立智慧城市建設領導小組,作為“智慧高新”的最高決策機構,主要負責組織領導、統籌協調、審議決策等,下設合肥高新區智慧城市建設領導小組辦公室,主要負責對接協調,項目實施過程監督,參與項目竣工驗收、移交等工作;成立合肥高新智慧城市建設管理運營公司,其中,政府資本方出資4000萬元,持股20%;社會資本方出資1.6億元,持股80%;成立智慧城市研究中心,主要提供智慧城市建設決策支持,作為第三方智囊提供專業建議,負責技術咨詢、項目評審、標準編制等工作;成立智慧城市創新產業聯盟,整合智慧城市相關技術的研究資源,促進產、學、研、用結合和成果共享,帶動智慧城市產業核心競爭力的提升和產業鏈的完善,帶動智慧城市產業和資本的聚合;制定評價考核辦法,制定《智慧城市SPV運營公司綜合評價指標體系》,促進智慧城市健康發展。SPV公司整體承接高新區智慧城市頂層規劃、項目投資融資、項目建設的管理、項目的運營維護、智慧產業創新發展,為合肥高新區智慧城市建設提供一攬子整體解決方案。SPV公司是管理者,主要做頂層設計、投融資、項目運營,不參與具體建設運營。

                          湘潭市智慧城市建設項目(“整體推進”模式)
                          湘潭市智慧城市建設項目總投資約28.57億元,其中一期投資15.59億元。項目建設期兩年,運營期10年。項目建設內容包括三大定位、六大任務和24個子項目,包括“一個共用的基礎設施、一個通用的功能平臺、一個統一的運行指揮中心、一個全程的標準體系、一個全時的安全保障,18個深度的智慧應用”。按照項目總投資的30%來預計項目資本金,剩余部分資金以項目公司為主體,通過銀行貸款等融資途徑獲取。
                          主要做法:
                          強化專家咨詢,成立湘潭市新型智慧城市專家咨詢組,提供咨詢服務和智力支撐。SPV公司注冊資金50310萬元,其中,政府資本方以實物資產和現金出資17105.4萬元,持股34%,社會資本方出資33204.6萬元,持股66%。
                          湘潭新型智慧城市建設分為兩期,其中,一期總投資15.59億元,優先建設急用先建項目,二期在一期夯實的基礎上進行深化應用,重點工作是顯成效促發展。
                          強化數據資源共享、業務協同,打破部門壁壘,實現數據整合、消除信息孤島,達到業務和數據的互聯互通。強化信息安全管理和能力建設,建設全市統一、完善的智慧城市網絡與信息安全保障體系,包括網絡與信息安全防護體系、網絡與信息安全責任體系和網絡與信息安全保密應急與救援體系。助力湘潭產業升級,通過引入國內外知名合作企業、智慧城市研究機構和院士工作站等方式,以人工智能和新型智慧城市項目為基礎,推動湘潭地區智慧產業發展。
                          該項目整體打包,統籌建設運營。SPV公司整體承接湘潭智慧城市頂層規劃、項目投資融資、項目建設、項目運營維護、產業創新發展以及項目的移交等全流程業務,為湘潭新型智慧城市建設提供整體一攬子服務。經營性與公益性捆綁開發,一方面有效緩解了社會資本方對非經營性項目參與度不足的狀況;另一方面通過收益性項目彌補公益性項目缺口,降低政府的財政壓力支出。SPV公司是管理者,也是實施者,同時還是服務者,主要做頂層設計、投融資、項目建設、項目運營和項目移交。

                          淮南市智慧城市建設項目(“分領域推進”模式)
                          淮南市智慧城市建設項目總投資1.2619億元。項目由智慧城市云平臺(云計算操作系統OS)及云計算數據中心(1萬臺機架)、智慧教育、智慧醫療打捆實施。淮南智慧城市民生領域建設PPP項目(智慧醫療),簡稱“智慧醫療項目”,采用政府和社會資本合作模式運作智慧醫療項目,覆蓋淮南市衛計委和主要的醫療、衛生系統機構。
                          主要做法:
                          成立SPV公司,分領域推進淮南市智慧城市建設。智慧城市按領域分別建設運營,各領域由不同的社會資本方建設運營,可以發揮各社會資本在相關領域的建設運營優勢。各領域智慧城市項目由相應的政府部門主管,將成立多個SPV項目公司,帶來管理上的不便。此外,對于跨部門信息資源整合帶來潛在困難。

                          作者:張延強 單志廣 馬朝江

                       
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