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                      关于我国都市圈发展规划的思考——从许可权力强化走向许可和契约权力的均衡
                      全国勘察设计信息网 www.hovr.tw 2019-3-8 6:41:06 来源: 全国勘察设计信息网
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                          《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指?#23478;?#35265;》文件(以下简称“指?#23478;?#35265;?#20445;?#21457;?#23478;?#26469;,规划领域特别关注这样的问题:都市圈发展要不要做规划;如果要,那?#36136;?#19968;个什么性质的规划?这确实是一个非常值得关注的问题。本文为尹稚教授关于我国都市圈发展规划的若干思考。

                          尹 稚
                          清华大学建筑学院 教授/博?#21487;?#23548;师
                          清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长
                          中国城市规划学会副理事长
                          清华大学城市治理与可?#20013;?#21457;展研究院执行院长
                          清华大学生态规划与绿色建筑教育部重点实验室主任

                          从我国资源管理和政府治理角度来讲,就都市圈这一尺度,没?#24515;?#19968;级政府能够恰好对应都市圈的空间尺?#30830;?#22260;。而且由于不同的时空关系,都市圈的范围划定并不是一个简单的?#35282;?#24402;并,或者说通过行政?#35282;?#30340;简单合并就能够解决的。2018年我国城镇化率达到59.58%,已进入城镇化快速发展的中后期,这一阶?#25105;?#25226;提高城镇化质量放在首要位置。培育发展现代化都市圈是实现城镇化高质量发展的重要手段,既有利于优化人口和经济的空间格局,又有利于增强内生发展动力。

                          01都市圈的时空关系
                          都市圈的时空关?#20826;?#29616;出圈层发展和轴带发展(如图2所示),最终呈现出“犬牙交错”的特征。可以明显看出,都市圈的规划并不是针对某一个尺度的完整行政区划来做的,而且随着基础设施,特别是交通设施和通勤条件的变化,这个等时区域会发生变化。因此,我们面对的最大挑战是:在没有明确?#35282;?#21644;明确的空间管辖权(甚至是变化中的)的情况下,如何通过政府的?#25345;至?#24109;架?#22815;?#26426;制,来推进区域协同?#21208;?#30340;达成,这个才是问题的关键。这个问题,从人类的发展进程国家治理历史来看,?#23548;?#19978;涉及权力、授权、管辖权、利益交换网络等诸多概念。
                          1.现代社会治理的权力运作模式
                          维系现代社会运转的权力,主要来自于两个方面。一是基于许可的权力,或者可?#32422;?#21333;理解为国家机器的强制权力。在人类历史上,自从有国家这样一?#20013;?#24577;出现,这种权力就开始运作。这个权力的目的?#23548;?#26159;通过国家强制性权力来控?#32856;?#31867;资源,整合成一个有明确边界和管辖权的现代社会架构。但是,在市场经济条件下,有很多的资源其实是无法通过强制权力来进行合理配置的。这就是人类历史上在?#25945;?#29616;代社会治理架构当中,面对的另外一个问题,即如何建立起一套基于利益的交换网络,来配置不能采用自上而下的许可权利获取的资源,这就是共同开发,共同享有和共同治理的源起。这也产生出现代社会治理问题当中的“共同体”的概念,并引发了对“柔性治理”的思考。
                          2.都市圈发展规划引导模式
                          指?#23478;?#35265;中关于都市圈发展规划的理解,显然不是第一种权力的进一步深化强化,而是更注重?#25945;至?#22806;一个领域的问题,即如何?#25945;?#19968;套利益交换的机制,来达成利益共同体,或者更进一步来看,是责任共同体、命运共同体。
                          从这个角度可以看到,过去以行政区划为核心的金字塔式的一级政府一级事权,一级政府负责一定?#35282;?#30340;这种规划思维模式,显然并不完全适合培育发展现代化都市圈,也不适用于对都市圈发展规划的引导,而应?#27809;?#19968;种模式去做。这个模式就是:如何建立利益交换机制,如何完善利益交换网络,最终在利益共识基础上达成利益共同体。这个应该是都市圈规划当中最应该被重视的东西。我们在经历过整体资源、资本短缺的时代之后,如何从单打独斗的属地经济城市竞争中走出来,进入到一个区域合纵连横的合作时代,这是摆在我们面前的一个挑战。
                          3.都市圈区域合作机制的形成要有政府的推动
                          在中国的体制下,区域合作机制并不是按照?#30475;?#30340;市场交?#33258;?#21017;形成的。在我国的城市化进程中,跨越行政边界的制度成本抬升,交换成本抬升,时空流动成本抬升,乃至?#20132;?#22659;代价抬升,其实都跟政府许可权力的放大,?#32422;?#24066;场交换权力的被限制有直接的关系。在很长的时间内,我们是一个“强政府”体制,或者说基于许可的权力使用更为充分。但是基于交换的利益共同体的构架和机制的探索,相对来而言是较弱的体制。所以,在从城市发展走向区域协同的过程当中,之所以要有政府这只手来参与,不是说要加大和加强政府基于许可的权力,而是政府要从第一种权力更多的向第二种利益交换网络的建立做更多的努力。
                          形象的来讲,如果各级政府过去的做的很多事情是在搭墙、建门槛,那么在都市圈的建设当中各级政府其实是要拆?#32422;?#21407;来搭的墙和门槛,正所谓“解铃还须系铃人”。只有这样,才能够使?#20204;?#22495;协同当中的利益交换成本、制度成本、时空成本有大幅度下降,?#32422;按?#36827;环境代价进一步降低,这才是都市圈规划应该走的一条路,既要有多元化的市场力量,自下而上的这种利益交换机制的建立,同时也要有政府自上而下的打通利益交换当中各种瓶?#34987;方冢?#23454;现真正意义上的互联互通。在所有的可流动要素的流动过程中,不仅仅要有硬的和软的渠道建设,还需使得要素流动的摩擦系数降到最低。这是对都市圈乃至更大尺度城市群规划性质和规划权力导向机制的一个理解。

                          02都市圈的共同体构架
                          有了都市圈这样一个空间尺度,是否就意味着大规模的建设、大量项目的投入。当然,这里边会有项目投入。因为要实现多要素的跨区域流动的话,无非就是两种依赖:一是对?#25307;?#30340;(或者讲是工程性的)基础设施的依赖、公共服务体系的依赖;二是对各种要素?#23548;?#27969;动过程中的政策性要素的依赖。我国经历了40年的高强度的基础设施建设,但并不是说我们所有的设施都很好了,现在仍?#25442;褂小?#34917;短板”和“调结构”的问题。中国可能有全世界目前规模最大的高铁网络,但高铁能否解决各类要素流动的需求,其实也不尽然。可能高端商务需求更依赖于高铁,其它大量的人流、物流网络建设未必都需要高速化,这里边?#34892;约?#27604;的问题,有真实的成本核算问题等等。城市内部的通勤中轨道交通建设范式化过份、单一化问题也没有解决,不同站距、不同速度、不同功效的多样化的轨道交通各取所长,各尽其用的“多网合一”的路还很长。
                          中国的社会服务系统应当说在改革开放40年当中是有巨大的发展的。不光是解决了义务教育问题,而且中国已经进入到高等教育普及化时代,医疗?#32422;?#31038;会保障体系改革也?#23633;?#36718;探索,但是它是否已经形成高质量的公共服务体系,如果是的话,为什么我们还有入?#24515;选?#23601;学难、就医难、就?#30340;训?#21508;种的民生问题。
                          这里面会涉及到一些硬件设施的建设,但更重要的是如何打造让这些设施实现更高运转效率的软政策环境和政策体系。从这个角度去理解,首先需要的是一种以政策协同机制为核心的发展性规划。都市圈的规划要有空间环境做依托,但绝不是仅仅就空间论空间,当前我们的关注的重点应该放在以下几个方面。
                          1.差异发展下的多赢局面
                          抓“1+1>2”的利益放大机制,实现?#34892;?#22478;市跟周围?#34892;?#22478;市、特色小镇乃至乡村振兴在差异化发展下的多赢局面。大城市周围为什?#20174;?#22823;量的?#34892;?#22478;区以外的扩张,甚至在某些大都市周围,同时也是所谓违章建设的一个重灾区,如典型的城乡交接带无序化。其?#20826;?#24066;的相当一部分功能职能,正在向周围的?#34892;?#22478;市,乃至往乡村地区外溢。如?#38382;?#36825;种外溢跟?#34892;?#22478;市本身的环境质量改善形成良性协调,这其实是有很多学问的。只有抓住了这种?#34892;?#22478;跟周围?#34892;?#22478;市、特色小镇、乡村之间的所谓“1+1>2”的机制,通过利益放大机制的建立,才有可能形成真正意义上的多赢局面。
                          如果?#34892;?#22478;市一家?#26469;螅?#37027;毫无疑问走的就是传统的“以城吃乡”的城市化进程,城市侵入乡村,并最终兼并乡村,彻底改变乡村面貌。在一方面,城市日益地聚集和现代化,另一方面,农村社会则是?#26412;?#30340;衰落和?#25307;?#21270;,这个显然不是我们愿意看到的。这个领域需要关注的是,如何做到在差异化的发展?#21208;?#19979;,大家能够赢得各自应有的利益。
                          2.区域联系下的利益增量
                          抓互联互通前提下的利益放大。这其实是?#38750;?#19968;种区域联系,建立利益增效机制。打通城乡之间的教育机制的联系、医疗机制的联系、社会保障体系的联系,同样也是一种互联互通。最重要的还不是说看上去通了,或者是连上了,而需要真实的?#35745;饋?#22312;实现物理性的互联互通以后,各自的利益是否能实现增效,放大利益效应。如果没达到放大的目的,那么这种互联互通可能就是?#38382;?#19978;的,而没有其应有的社会经济意义。
                          3.“弱许可、强契约”的治理模式
                          都市圈规划要转变当下处理城市治理问题时惯用的自上而下“强许可、弱契约”的治理模式。?#25945;?#19968;种“弱许可、强契约”的社会治理模式,从所谓的?#25307;?#27835;理走向柔性治理。目前我国一些相对联系比较紧密的城市圈,甚至城市群,一直在做这方面的机制探索。
                          之所以叫做“联席会议”或者是“委员会?#20445;?#20854;实是大家坐在一张圆桌上,通过达成利益共识、签订契约的方式,来实现利益的交换和利益的共治共享。若大家是抱着“官大一级压死人”的心态来排梁?#35762;?#30340;座位的话,思考行政区的合作也就没必要了,因为强许可权利下的座次早已排好了,柔性治理重树的是排座?#38382;?#26435;解决不了的问题。在这一轮规划当中,应当重点?#25945;?#30340;是契约式治理,应该如何深化它的规则、规制、规程、规范。这是中国规划界面对的一个新的挑战。不是简单的行政命令、行政许可,面对的对象也不仅仅是不同级别的各级政府之间的隶属关系,还有他们之间如何形成超越行政隶属的利益共同体的契约关系。
                          更重要的是现代都市圈的这样一种运作模式,这样一种经济共同体面对的是市场主体,市场要素将会在利益共同体达成当中起到最关键的作用。这里还涉及到政府与介入现代都市圈建设的市场要素之间如何形成契约关系,而不是停留在原来简单的行政命令关系上。只有这些关系建立起来,我们所期待的多要素的更为自由的流动,?#32422;啊?#25919;产学研民”多方面的动力要素的潜力才能够得到更大的发?#21360;?BR>    4.合理转变政府职能
                          要直面中国式治理当中各级政府职能的特色,即所谓的中国特色,我们过去一直强调基于许可的权力为主导来治理社会。在历史上,官和民的关系甚至是一种“牧”的方式,政府扮演的是牧羊犬的角色。那么在现代社会里,还是不是这样一个关系,值得在现代都市圈的体制机?#32856;?#38761;当中,更深度地探索。
                          比如,一些敏感资源环境的保护问题,我们是不是真的把?#31258;?#30340;许可权力用到极致了,其实也没?#23567;?#35201;不然怎么仍然会出现这么多的环境问题、破坏生态和历史文化资源的恶性事件。另外一面就是,基于交换网络建立、利益共同体的这套机制是否真正建立起来了。如果有的话,为什么我们的政商关系一掐就死,一放就一?#21442;?#27700;。其实就是在这些问题上,我们还没有?#19994;?#19968;个真正靠谱的平衡点。就区域协同发展而言,强化对敏感资源管理的许可制度并不难,真正的?#35757;?#22312;于公正公开和透明的利益交换机制的建立。
                          5.探索全新的规划理念和类型
                          面对新时代,可能会形成一些不同于以往的全新的规划理念和特定规划类型。但是这样一个新理念也好,新类型也好,一定是在国家完整的规划体系当中,去找它的定位,去发挥它有限度的作用。这些年来,中国一直在?#25945;?#35268;划体制的变革,但是前一?#38382;?#38388;为什么做的不是太?#24120;?#23601;是不同的部门出于不同的权力(更多的是争许可权)目的,试?#21152;?#29305;定的?#25345;值?#19968;类型的规划大包大揽,包打天下。出现了“有规划观,但没规划体系”的局面。
                          发改委主导的发展规划有它的重要性,国土资源部门主导的土地利用规划也有它特定的作用,传统的住建部门主导的城乡规划在城乡建设当中发挥过它应有的作用。但是这几类规划,不能用一个所谓的完整规划无限度集中许可权去做“多规合一?#20445;?#20854;实这条技术路径是有问题的。这样只可能使得规划的?#21208;輟?#30446;的日趋复杂化,结论日益抽象化,这也不符合现代社会分工和科学研究日益精细化的特征,也不符合社会治理精细化、精准化的要求。我们?#38750;?#30340;不是在一个“万能规划”中的多规合一,而是建立一个完整的规划体系,使各种规划手?#25991;?#22260;绕着一张治国理政的蓝图运转起来,实现治理效能的优化。

                          03以政策?#23478;?#20026;核心的都市圈规划体系
                          在这一轮的规划变革当中,应该遵循中共中央、国务院出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》,探索一个行之?#34892;?#30340;能够合理治理中国社会经济发展、生态文明建设,乃至空间资源保护与利用的完整规划体系(见图3所示)。这个体系里一定有不同的规划,在其中起到不同的作用。这是一部复杂机器,而不是一把扳手。过去我们思路都是:拧不动螺丝钉,再做一个更大的扳手,一次性解决问题。?#36136;?#24182;不是那么回事。
                          在这个阶段中,推进一个新型的以政策?#23478;?#20026;核心的现代都市圈的发展规划引导是值得探索的,也是在当下具备了某些条件的。一?#24378;?#34892;政区域的环境治理已经得到了普遍共识。我认为在环境的跨行政区治理方面,中国已经到了一个水?#35282;?#25104;的时代。大家都知道在这种跨流域、跨区域,甚至是在全球尺度上的环境问题,覆巢之下没?#22411;?#21365;,不可能独善其身。如果还是只是把?#32422;?#22320;盘的东西做好,把污染东西都扔给别人,最后祸害的还是?#32422;海?#36825;个基本已经有很强的共识,并已出台了不少制度,所以这个是比较水?#35282;?#25104;的。
                          其二,在强调以人为核心的城市化进程当中,对公共服务的均等化已经开始逐步达成共识。因为大家知道,如果实现不了公共服务的均等化,就实现不了更大尺度的城市之间、城乡之间人力资源的自主流动和自由流动,既治不好“城市病?#20445;?#20063;没办法调结构、保均衡。
                          其三,那么,?#25351;?#22914;何破解历史上长期存在的画地为牢的经济发展中的地方保护主义。应该能看到大到全球市场的一体化,小到全国市场的一体化的发展趋势。最近中央又发?#24605;?#24378;全国物流网络建设意见,其实就是在打造一个作为独立市场主体的国家,建立起一套国内市场互联互通的战略。过去因为时空阻隔形成的地方保护的机会将越来越少,最终荡然无存。要清?#35757;?#35748;识到这个市场主体的人口规模,规模会超过世界上大部分市场联合体和经合组织,搞好了潜力无穷。
                          其?#27169;?#36824;剩下一个可能更难啃的骨头,就是产业分工和经济行为当中的利益互补。对于产业分工,不是重新回到计划经济体制,像前苏联跟所有加盟共和国的这种机械的产业分工体制,前苏联解体以后,弄得俄罗斯现在想造一个完整的军舰、飞机都造不出来。不会是这么一种自上而下的行政命令式的拆分,而是根据生活条件的不同、人力成本的构成的不同、自?#25442;?#22659;的不同、规模效应的不同,发挥市场力量自身寻求区位适应性的作用,?#19994;?#21508;自应该合适的发展地点和发展?#25945;ā?#27604;如,中国现在进入了一个老龄化时代,大家都知道在特大城市养老的成本是非常高的,无论它的土地成本,还是生活成本。从市场角度来讲,到农村去建养老设施,在舒适度、环?#31243;?#20214;改善、生活成本降低方面都有很多的?#20040;Α?#20294;是,如果医疗设施这样这一个单项的公共服务都不能够实现均等化,就会变成了城乡在养老市场互补当中最大的一个瓶颈。类似的问题还有很多,例如应该在什么地方做什么样的教育;应该在什么地方布置什么样的产业架构;?#32422;?#24341;领性的产业跟下游产业之间的关系;核心主导产业跟外围的衍生产业之间的关系;产业上下游链条怎么组织,集团化的产业集群如?#25105;?#23548;,才能使得它的总体效益最大,总体成本降到最低。这些都是现代产业分工制度和现代区域理论当中应该加强研究的议题。而不是像前苏联那样机械和封闭地看一个大的工业体系,把它自上而下分解了,然后指定?#34892;?#22478;市干什么,中等城市干什么,小城市干什么,乡村接纳什么,不再是这么个思路了。这里应关注的规律性是资源和产业之间的?#23460;?#24615;?#27835;?#21644;匹配?#30830;治觶?#22914;图4所示),并在这个?#27835;?#22522;础上去寻求政策推手或制动器,而不是由政府去一厢情愿地用?#31258;?#30340;许可权强制去做。
                          04几个问题的辨析
                          1.为什么讲“通勤圈”
                          为什么要讲通勤圈,在学界其实有争论的,大概一部分人觉得强化通勤的高效和通勤的舒适,这是解决未来城乡协同发展,?#32422;?#20174;都市圈到城市群,这样一个空间圈层扩大过程当中的人口分布和就业岗位分布的一个?#34892;?#25163;段。可能也有人认为应该去走组团化,或者是在一定尺度?#32454;?#24378;调职住平衡。我对于这个问题的理解是,土地的开发和利用是有其客观经济规律的。
                          一是土地的自然地理区位和经济地理区位的不可移动性。形象的讲,不是说王府井的商业用地不够了,就可以从远郊区县搬一块土地,来填充商业职能,这两块地的评价天差地别。在市场经济条件下,土地的利用方式是由土地的竞租曲线规律决定的(如图5所示)。不同的产业,在时空距离上,它的投标能力差异是非常大的。比如说住宅用地,就是让放在王府井,也承受不了那么高的地价,所以宁可?#29260;?#25237;标,然而放得更远一点,或许就可以接受了。就高端商业而言,如果离开市?#34892;模?#24320;发商就不情愿加大投入。因为它的投标斜率是非常陡的,如果以市?#34892;?#20026;原点的话,可以画张类似圈层的图,圈层理论是经济规律造成的,这些都?#24378;?#35266;的经济规律。依据这个规律,就会知道,所谓的职住平衡在经济操作上是很难实现的,通勤是不可避免的一件事情。因为要更高的收入,一定要选择更高端的就业地点,要住的舒?#24066;?#27963;的自在些,又要尽可能压低生活成本,选择交通成本跟购房成本之间一个平衡点去定?#21360;?BR>    二是在不同的区位诉求必然导致不同的社会经济职能在城市的不同圈层上呈现分布特征和共同规律的前提下,人是可以移动的。这就是产生通勤的一个最根本的原因和客观规律。从全球的城市化进程来看,移动人,而不是异想天开的去移动地才是改变时空关系一个最根本性的选择。这也是为什么通勤圈本身这个概念是站得住脚的,也是没有问题的。中国要走向真正意义上的大尺度的区域协同,必然要建立起一个更为高效更为舒适的通勤网络,才能够通过人的流动来克服土地适应性的不可流动。在?#23548;?#20013;也会看到移动人的成本必然远低于“改天换地”的成本。
                          2.区域如何均衡发展
                          对于都市圈或城市群,应该鼓励区域发展,促进区域发展均衡,从最终目的来讲究竟意味着什么,是不是说把大?#34892;?#22478;市,把不同的区域的一二三产业结构都做成一样,这就叫均衡;把大?#34892;?#20035;至到乡村的城乡聚居点,所有的产业类别做成同一张相同的?#35745;祝?#36825;叫均衡。这可能都不是对均衡的正常理解,我的理解是最终目的还是实现人的发展的均衡。马克思主义这套理论建立起来的时候,就是讲消灭三大差别,不是?#30340;?#25226;城跟乡建的一样漂亮,就叫城乡差别消失,而是人自身的发展在城乡之间能不能实现均衡,而不是物质环境本身。从以人为本讲,理解区域均衡至少有三个含义:一是充分多元就业,能不能实现均衡,这可以拿就业率指标去衡量。在大城市能够实现的就业率,能不能在其他地方去实现,当然就业的岗位可能不是一种类型的岗位。探索差异化的就业路径和渠道是重要。
                          二是生活质量,生活质量的均衡跟两个保障系统是有关系的,或者说最核心的是?#25945;?#20445;障系?#24120;?#19968;个是基本的市政工程的保障系?#24120;?#36825;是直接影响人的生活质量的,有没有干净的饮用水,排放的所有废弃物有没?#22411;?#19968;标准的处理途径,能源的消?#27169;?#33021;不能达到同样的舒适度,同样的成本代价等等。其实这都是跟人的日常生活标准直接相关的。第二个是公共服务保障系?#22330;?#36825;都是跟生活质量密切相关。那么更往远一点看,其?#20826;?#20998;就业也好,生活质?#21208;?#38556;也好,其实都跟一个东西有关,那就是第三项,人的?#23548;?#30340;可支配收入水平、可支配消费能力和居住地生活成本之间的比例关系,最终还是落实到具体的货币衡量,没有钱还是万万不能的。如果可支配消费能力达不到一定水平,还是不能满足很多的最基本的东西,满足?#35828;?#19979;,但可能满足不了代际交替当中的发展需求等等。所以,区域协同推进中国的大尺度的均衡发展,解决不充分问题,其最终目的还是以人为本、以人的自身发展愿望的满足来衡量,来实现的。
                          那么,在这样一种前提下,更要进一步放宽和鼓励人口的迁徙。当社会的治理达到高水平的时候,人尽其才,物尽其用是终极理想。鼓励和放宽人的流动和迁徙,相?#28982;?#26080;数的代价去改天换地,显然是一?#25351;?#22909;的社会治理手段。这些年我们干了很多这?#36136;醞既?#25913;天换地的事情,如南水北调等,其实就是试图改变一方水土的基本自?#25442;?#22659;和基本生态条件,这个代价非常大。在以后的区域协同和区域均衡发展思路当中,能不能更多地考虑人的流动,而不是非要用移?#25945;?#28023;、改天换地的思路去做超常尺度的国土治理。这同样也是能实现人尽其才,物尽其用的另外一条思路。
                          最后,我想讲的是这一轮的现代都市圈规划,我觉得首先的问题不是在做一次空间资源的扩张,也不是再来一轮以空间边界为核心的政策区划的叠加,而是把所有的精力放到创新性的调节时空关系当中去;不是简单的通过生产力的放大来去实现区域协同,而是通过生产关系的调整来实现区域协同;不是“叠?#24067;?#23627;”的调整和?#35757;?#21508;种政策区划,而是积极催生更多的开放的利益交易?#25945;ǎ?#36825;才能真正做到像在指?#23478;?#35265;里谈到的“先做体制机制的创新?#20445;?#25165;能够实现所谓的政府引导,政府起一个推手或者是制动器的作用,而让市场去主导,达到“培育”的目的。

                       
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